外部性理论视域中国有企业治理的问题及对策

作者:王旭起

摘要:国有企业治理的核心问题在于如何有效提升效率,实现国有资源的最优配置。依据外部性理论分析框架,阻碍国有企业的实现资源最优配置的问题的关键在于行政干预、产权模糊、预算约束软化三个问题。从外部性理论特别是科斯定理的逻辑范式出发,通过对产权模糊的外部性矫正,对行政干预、预算约束软化的外部性进行消除,从而最终实现国有企业的资源最优配置,解决国有企业的效率问题,完成国有企业三年改革设定的目标。

关键词:外部性;科斯定理;国有企业治理

一、问题的由来

2020年6月30日,中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《国企改革三年行动方案》,此次改革方案着眼国有企业治理中的核心问题,即国有企业的效率问题,强调要通过坚持社会主义市场经济改革方向,扭住关键,鼓励探索、突出实效,抓重点、补短板、强弱项,切实提升国有企业效率和活力,增强国有经济竞争力、创新力、控制力影响力、抗风险能力。

事实上,国有企业的效率问题历来为我国学者所诟病。张维迎认为,由于国有企业所有权和经营权二元分离,导致国有产权不明晰,强调通过国有企业进行混合所有制改革,引入非公有制经济主体参与国有企业治理,弥合所有权和经营权的裂痕,才能真正提升国有企业的效率;林毅夫则认为,我国国有企业作为政府领导下的市场主体,实际上承担了大量的非市场义务,这些大量的政策性负担构成了国有企业效率底下的根本原因,因而只有摆脱了大量的政策负担,强化国有企业的预算约束,才能切实提升国有企业效率。尽管上述二者对国有企业治理效率低下的原因分析侧重点和着眼点各有不同,但二者实际上都将国有企业改革的重点放在了国有企业之外,即无论是对产权结构的明晰还是政策性负担的减少,思考的重点都是外部性原因对国有企业内部改革的重大影响,并主张通过降低外部成本来矫正企业的负外部性,最终实现国有企业效率的提升。因而,本文也就此入手,通过外部性理论与科斯定理的理论基础,对国有企业治理中存在的现实问题进行探讨,并用法律经济分析的方法,以期对上述问题作出回答。

二、外部性理论概述

外部性概念最早源于马歇尔1890年发表的《经济学原理》一书,虽然马歇尔本人并没有明确提出外部性概念,但该概念却源于其提出的“外部经济”观点。马歇尔指出在劳动、资本、土地三种生产要素之外,还存在一种要素,即“工业组织”要素,该要素包括分工、机器改良、规模生产以及企业管理等,上述行为虽不直接指向生产过程,但却对生产过程产生重要影响,因而马歇尔用“内部经济”,来表述传统的三要素,用“外部经济”来指代第四种生产要素。马歇尔认为:“一种货物的生产规模之扩大而发生的经济分为两类:第一是有顺于这工业的一般发达的经济;地热田是有赖于从事分为两关,第一是有报革的经济。我们可称前者为外部经济,后者为外部经济。会增大这样一个代表性企业的规模,因而就会增加它所有的内部经济;第二,总生产量增加,常会增加它所共得的外部经济,因而使它能花费在比例上较以前为少的劳动和代价制造货物”,“换言之,我们可以概括地说:自然在生产上所起的作用变现出报酬造减的倾向,而人类所起的作用则表现出报酬递增的倾向。报酬递减律可说明如下:劳动和资本的增加,一般导致组织的改进,而组织的改进增加劳动和资本的使用效率。”马歇尔的上述论述虽未直接表明外部性的概念,但从他的论述出发可以从逻辑上直接推出外部经济和外部不经济的概念和含义,马歇尔虽然仅在企业组织规模上阐述了外部因素可能对内部生产产生的影响,但实际上为外部性理论的发展提供了无限空间,在他的嫡传弟子庇古那里,外部性理论得到进一步发展并走向成熟。

庇古在1920年出版的《福利经济学》一书中,以现代经济学理论和路径对外部性问题进行了系统阐释和梳理,在马歇尔的“外部经济”概念基础上提出了“外部不经济”的概念和内容,从而将外部性问题的研究从外部因素对企业的影响效果转向企业或居民对其他企业或居民的影响效果,把马歇尔“外部经济”的内涵从企业活动受外部影响扩展至企业活动对外部影响,从而使外部性理论向前推进了一大步。

庇古认为,边际私人净产值是指个别企业在生产中追加一个单位生产要素所获得产值,边际社会净产值是指从从社会来看追加一个单位生产要素所增加的产值。如果,每一种生产要素在生产的边际私人净产值与边际社会净产值相等,它在各生产用途的边际社会净产值都相等,而产品价格等于边际成本时,就意味着资源配置达到了最佳状态,但事实上在现实生活中,边际社会净产值与边际私人净产值中往往是不会完全相等的,因而就会存在以下状态,如果在边际私人净产值之外,其他人还能获得利益,那么边际社会净产值就大于边际私人净产值,而如果其他人受到损失,则边际社会净产值就会小于边际私人净产值,因而,庇古把生产者在生产活动中给社会带来的有利影响,叫做“边际社会收益”,反之,生产活动给社会带来负担的,叫做“边际社会成本”。显然,由于边际私人净产值和边际社会净产值的差异,就导致边际私人收益和边际社会收益,边际私人成本和边际社会成本的背离,而完全依靠市场竞争就无法实现社会福利的最大化,因而,庇古认为,政府需要采取适当的政策,消除这种背离,政府应当向当边际私人成本低于边际社会成本的部门实施征税;对边际私人受益小于边际社会收益的部门实施奖励和补贴,通过征税和补贴,从而将企业的外部效应内部化,进而实现社会福利的最大化,这即是后来所称的“庇古税”。如今,基础设施建设中的“谁受益、谁投资”政策、

环境保护领域的“谁污染、谁治理”政策,都是庇古税的具体应用,但庇古理论同样存在一些很大的局限性,首先,庇古税的前提是了解边际私人成本和收益与边际社会成本和收益的并进而制定出最优的税率和补贴,但现实中上述信息政府往往不可能准确得知:其次,政府干预本身也需要花费大量成本,而庇古并未将政府行为成本作为社会成本进行计算;最后,庇古税使用过程中可能出现寻租和搭便车源配置的扭曲。

正是在对庇古理论的批判中,科斯“发现和澄清了交易费用和财产权对经济制度结构和运行的意义”,荣获了1991年年度的诺贝尔经济学奖。科斯在他的《社会成本问题》一文中指出,首先,外部效应不是单向的,而往往具有相互性,比如在化工厂与居民区之间的环境纠纷,一方面允许化工厂的排污行为会侵害居民区的环境权,但另一方面维护居民的环境权同时也会侵害化工厂的生产权,在没有明确双方的各自享有的权利的情况下,一旦化工厂排放污水就对它征税,是很不严肃的,况且要限制化工厂排污,也未必非要政府介入征税,也许是居民区向化工厂支付一定费用“赎买”其排污权,或者化工厂向居民区支付一定费用“赎买”其环境权;其次,在交易成本为零的情况下,当事双方通过资源协商,就可以实现资源配置的最优化,从而无需庇古税的介入;最后,在交易成本不为零的情况下,实现外部效应的内部化要对各种政策手段成本-收益进行比较分析之后才能确定,庇古税可能是最优的政策选择,但也有可能是最差的制度安排。科斯定理在巩固经济自由主义的基础上,实现了对庇古理论的扬弃,它将外部性理论的单向维度扩展为交互维度,并把政府政策、制度安排也作为社会成本的一种,纳入交易成本的范畴,尽管其本身也存在一些局限性,但却外部性理论推到了一个崭新的高度,也使经济学分析不再仅仅局限于经济学本身,而把法律、社会等社会的各个维度各个层面纳入经济分析的框架,同时经济分析的方法也得以被各个学科、各个领域所使用,从而推动本学科内的问题研究。

三、国企治理中的问题

从理论和实践两个维度看,国企治理中存在的痼疾主要以下三种,一是产权模糊,二是行政干预,三是预算约束软化,产权模糊导致国有企业资源配置混乱资产闲置或者资产流失问题突出,,行政干预导致国有企业负担了大量的非市场业务,预算约束软化导致国有企业轻视乃至漠视成本收益比率,盲目扩张,以上问题综合,使得国有企业效率底下。

首先,国有企业的产权模糊问题。诚然从规范主义立场看,国有企业具有明确的产权主体,属于全体人民所有,并由国务院以及各级人民政府及国资委代行所有权限,但法律上的规定并不等同于事实上的确然。正如黑格尔在《法哲学原理》中所指出的那样,所有权与使用权的分离可能导致的后果就是所有权虚化,使用权成为所有权,因而本该由全民所有的“公共地”就极大概率出现“公共地悲剧”。一方面,国有企业的产权主体,无法真正行使所有权利,这就使得国有企业极易出现“内部人控制”问题,即当国有企业产权主体的利益目标与国有企业经营者目标不一致时,国有企业经营者会为了实现经营者利益最大化而漠视甚至损害产权人利益,比如即便在一些亏损严重的国有企业内部依然维持着较高较好的员工福利待遇;另一方面,国有企业的产权主体具有排他性,意味着经营者很那从其经营行为中获得足够大的利益。所以,当经,营者付出无法获得足额回报和不付出也不会遭受严厉惩罚同时存在时,就会使经营者出现最大的程度的怠工和懒惰,从而使经营者能够以远低于社会平均劳动强度的成本获得高于社会平均劳动强度的收益,这就产生了明显的负外部性,使得国有企业的效率明显低下。其次,国有企业的行政干预间题。改革开放以米,特别是社会主义市场经济体制建以,有企业的伍作为市场主体参与市场竞争。与此同时,国有企业却又承担的行政担有性任务。一方面,十三届三中全会以来,党和国家的工作重心转移到了经济建设上来,为了官职的升迁,迎合GDP增长率政绩考核指标,不同地区的间层次的政府官员便展开了GDP增速大比拼,作为推动经济的三驾马车,消费和出口的发展空间有限,因而众多官员便将重点放在投资上,将其作为推动地方经济增长的重点。于是乎,大量的土地、贷款、税收优惠向国有企业倾斜,以至于国有企业的规模产能早已超过了其最佳生产规模和最优产量,但政府却依然盲目扩大规模,增加产量,导致有企业利润率不断下滑,资源利用效率降低;另一方面,国有企业往往承担了大量的政策性义务,比如失业率问题,当某地失业率过高时,政府会强制要求国有企业雇用更多员工以降低失业率;比如扶贫问题,政府可能会要求某些国有企业在贫困地区建立分厂以解决贫困问题,但该建厂行为可能对国有企业而言并不能实现盈利,甚至是亏损,由此,国有企业会要求政府对其政策性负担进行补贴,特别是信息不对称的现实生活中,国有企业会将自己的经营或者将自己侵吞国有资产造成的损失也虚构成政策性亏损,要求政府负债,最终实现成本转嫁,产生负外部性。

最后,预算约束软化是由匈牙利经济学家科尔纳提出并发展的,科尔纳指出要构成硬预算约束必须满足五个基本要件:一、企业的产品和生产要素价格是外生的;二、企业不会得到特殊的税收减免;三、企业不会得到财政补贴;四、硬条件的银行信贷;五、硬条件的企业外部资金投资,如果有一个条件得不到满足,那么企业的预算约束就会软化。而我国的国有企业,一方面大多数国有企业具有行政级别,与政府关系密切,另一方面,国有企业多由政府或者行政机关出资设立、管理,由政府背书,因而往往能够很轻易的获得财政补贴、税收优惠的银行贷款,所以,我国的国有企业预算约束明显软化。一方面,预算约束软化使得国有企业经营者更加看重经营流水量,更加关注账目是否好看,而忽视企业的实际经营能力、盈利能力以及长远发展力;另一方面,预算约束软化导致国有企业经营者具有盲目投资、扩大规模的冲动,由于国有企业能够较为轻易的获得大量的银行贷款,使得经营者在扩大规模、增加产量时,有很大一部分的成本不是由其自身承担的,而是转嫁给了银行或者金融机构,这就使得国有企业的投资的实际成本低于社会总成本,从而产生了负外部性,这样,有些项目也许对社会而言成本较大收益较小而不划算,但由于国有企业能够获得补贴或者低息贷款,从而使得国有企业本身成本较小而收益较大,从而导致国有企业将大量资源投入到了一些坏项目上,导致国有企业资源配置率低下。

四、外部性的矫正和消除

对于外部性的矫正,科斯第二定理认为,当交易成本大于零时,产权的不同界定将会产生不同的资源配置效率,因此应该将产权界定给能够使社会总产值最大化的一方。因而,面对国有企业的产权模糊问题,一是要把国有产权界定清楚,特别是在企业改制、混合重组时,保证国有产权权清利明;二是要在国有产权厘清定明的基础上,要明确国有产权的使用主体、经营主体,适时调整国资委对国有企业的单一负责制,将国有企业的经营权、管理权赋予能够提高国有企业经营效率的部门机关,三是要在国有企业内部建立健全责任机制,把国有企业的盈利能力与经营者的福利待遇相挂钩,从而弥合实现国有产权目标与企业经营者目标的差距,四是要实施、完善员工股权激励制度,将现行的职工配套福利制度向股权激励制度转变,把员工福利待遇与国有企业经营水平相挂钩,进一步激发员工工作积极性。

对于行政干预和预算约束软化,虽然它们并非国有企业的内部问题,但正如沈满洪在外部性理论的分类中所指出的那样,属于企业的交互外部性,在该种交互外部性中,如前文所说,行政官员和国有企业实现了自身的外部经济效应,却使得社会付出了更大的成本,从而造成了整个社会的低效率,因而需要对上述外部性因素予以消除,从而提升整个社会的效率。减少行政干预,一是要完善政绩考评系统机制。行政官员对国有企业各种无视经济规律的夸张指令,归根结底是由于以GDP指标为核心的政绩考评指标,使得行政官员不计成本、不计代价的实现GDP的高增长率。如今,随着又好又快的科学发展观和五位一体的社会建设总格局理念的深入人心,对GDP指标的淡化,对生态环境、居民幸福等其他指标的重视,助推政绩考评系统化、全面化,从而减少官员对国有企业的行政干预;二是要减少国有企业的政策性负担,要提高国有企业的规制能力,在不完善的市场和不完善的政府之间寻求最优规制,一方面要尊重国有企业的市场地位,让市场的归市场,政府的归政府,对于历史遗留的国有企业下岗职工待遇问题,属于企业用工的由企业负担,对那些带有编制的,不完全属于企业用工,政府财政要主要或者全部负担;对于计划经济时代企业自主设立的学校、医院等公益性事业,企业也要积极移交政府统筹管理实现,学会自我减负;另一方面也要发挥国有企业的社会主义属性,在投资额大、周期长、对全体人民利益相关的但回报率有限的重大项目上,国有企业要勇于承担社会责任,积极承担政策性义务;三是要完善国有企业法人治理机制,增强国有企业董事会建设,通过增设独立董事、增加职工董事数量来进一步增强董事会自主性,赋予董事会更多自主权,强化公司分权机制,减少董事层和经理层的任职交叉,通过聘请职业经理人以及其他社会专业人士来完善企业经营管理能力,逐步改变政府指派和任命企业管理者的做法,扩大国有企业人员任职升迁的自主权;四是要减少或逐步取消国有企业的行政编制,让国有企业真正回归市场、参与市场、融入市场,由于行政级别的存在,一方面使得国有企业内部科层制属性、官僚化倾向严重,惟上惟权等形式主义作风盛行,极大的限制了国有企业的内部互动和交流,另一方面也导致国有企业和政府之间各种错综复杂、说不清道不明的关系,既为政府干预国有企业生产经营提供了便利,也为政企之间的各种寻租、贪腐提供了空间和土壤;五是要完善社会主义市场经济体制,减少国有企业享有的 各种特权和优惠待遇,确保国有企业与非公有制企业平等参与市场竞争,要在银行信贷、土地使用、行政审批等重要领域实现不同所有制企业享有同等权利、实现同等对待,最终促使国有企业的硬预算约束。


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